«L’Europa non fa mai niente» è la frase che torna puntuale ogni volta che una crisi mette alla prova il continente. Funziona come un alibi collettivo: se Bruxelles è immobile, la responsabilità non è dei governi. Ma il Consiglio europeo sull’Ucraina del 18 dicembre ha raccontato una storia diversa. Non quella di un’Unione paralizzata, ma di un sistema complesso che si muove solo quando gli Stati decidono di usarlo davvero.
Dopo un vertice concluso alle tre del mattino, i Ventiquattro (Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca non parteciperanno) hanno concordato un sostegno da 90 miliardi di euro a Kiev per il biennio 2026-2027, finanziato con bond europei. Un risultato tutt’altro che scontato per un’Unione che non è uno Stato federale, non dispone di un grande bilancio autonomo e vive di equilibri politici fragili.
Cosa può fare l’Europa – L’Unione europea non ha i poteri di un governo nazionale: non decide le tasse, non può fare deficit liberamente, non dispone di una politica estera o militare integrata. Il suo bilancio vale circa l’1 per cento del Pil europeo ed è pensato per politiche strutturali e di lungo periodo, non per gestire emergenze. Ma proprio per questo, quando si presenta sui mercati come un unico soggetto, l’Europa riesce a ottenere condizioni di finanziamento migliori di quelle che molti Stati membri avrebbero da soli.
Nel caso ucraino, il sostegno non arriverà infatti con trasferimenti diretti, ma sotto forma di un prestito dell’Unione. Bruxelles raccoglierà risorse emettendo obbligazioni, come fanno gli Stati quando si finanziano. Quei bond saranno garantiti dal cosiddetto margine di manovra del bilancio Ue, cioè dalla differenza tra le spese già impegnate e i pagamenti effettivamente previsti nel bilancio europeo 2021-2027.
Gli eurobond – Questo tipo di operazione viene spesso definito, in modo semplificato, “eurobond”. Si tratta di titoli di debito emessi a livello europeo e non dai singoli Stati: non debito nazionale, ma debito comune, utilizzato per finanziare obiettivi condivisi. L’Unione li ha già sperimentati durante la pandemia con il Next Generation EU. Proprio quell’esperienza, però, spiega perché il tema resti divisivo.
Paesi come Germania e Olanda temono che il ricorso al debito comune diventi strutturale e apra la strada a una condivisione permanente dei debiti nazionali, mentre altri Stati lo considerano uno strumento indispensabile per affrontare crisi che superano i confini nazionali.
Viktor Orbán, primo ministro ungherese
Le riserve russe – Prima di arrivare alla soluzione finale, sul tavolo del Consiglio europeo c’era anche un’altra opzione: utilizzare i circa 210 miliardi di euro di riserve della Banca centrale russa immobilizzate nell’Unione, di cui 185 miliardi custoditi in Belgio. La Commissione aveva proposto un prestito di riparazione garantito dai proventi di questi asset, presentandolo come l’unica soluzione approvabile a maggioranza qualificata e quindi senza bisogno dell’unanimità. Ma la strada si è rivelata da subito accidentata.
Sul piano giuridico, il rischio di contenziosi e ritorsioni legali da parte della Russia era elevato. Sul piano politico, il Belgio ha chiesto che l’intero rischio finanziario fosse condiviso a livello continentale, una garanzia difficile da sostenere e destinata a incontrare forti resistenze nei Parlamenti nazionali. Anche l’Italia ha espresso dubbi sulla solidità legale dell’operazione.
Decidere senza costringere tutti – Scartata l’ipotesi delle riserve russe, l’unica via rimasta era quella del prestito europeo. Ma restava il nodo dell’unanimità. Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca erano contrarie a un prestito basato sul bilancio comune e avrebbero potuto bloccare tutto. L’accordo è stato raggiunto attraverso una soluzione di compromesso che ha fatto superare il veto senza andare allo scontro con i Paesi contrari.
Il prestito all’Ucraina sarà garantito dal bilancio dell’Ue, ma senza alcun impatto sugli obblighi finanziari degli Stati che hanno scelto di non partecipare. In pratica, quei Paesi non contribuiscono, non assumono rischi e non rispondono delle garanzie. È il meccanismo dell’opt-out, una clausola di esenzione che consente a uno Stato membro di chiamarsi fuori da una decisione comune senza impedirne l’attuazione da parte degli altri. Il primo ministro ungherese Viktor Orbán lo ha spiegato senza troppa diplomazia: se alcuni vogliono salire sul treno e altri no, nessuno deve essere costretto a comprare il biglietto.
